למד בישיבת לידא ובפקולטה לרפואה באוניברסיטת חרקוב. היה פעיל בתנועת צ”ס. בשל פעילותו הציונית ישב במאסר בשנים 1924-1923. עלה ארצה בשנת 1924 והצטרף לחבורת 'המעבר' לכיבוש העבודה בפתח-תקווה. עבד בפרדסי המושבה והיה ממייסדי קיבוץ גבעת השלושה. עבד כפועל בנין בירושלים. היה מזכיר מפלגת 'אחדות העבודה' בירושלים, חבר במועצת פועלי ירושלים ובוועד הקהילה העברית בעיר. למד בבית הספר למשפטים והוסמך כעורך דין. בשנת 1934 עבר לחיפה, וניהל שם משרד מצליח עד לשנת 1948. יצג את 'ההגנה' ואת מוסדות היישוב בשורה של  משפטים. לאחר הקמת המדינה התמנה לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה (בתחילה שימש במקביל גם כמנכ"ל משרד המשפטים). כיהן כיועץ בשנים 1950-1948 ועיצב את מסגרת התפקיד. התפטר מתפקידו וחזר לעבוד במשרדו. כיהן כחבר כנסת מטעם  מפא"י בכנסות השנייה והשלישית (בשנים 1955-1951). היה חבר בוועדת חוק, חוקה ומשפט. בכנסת השלישית שימש כראש סיעת  מפא"י וכיו"ר הקואליציה. בנובמבר 1955 מהכנסת בשל הטענות שמעורבותו בעסקי נפט אינה ראויה לנציג מפלגת פועלים. בשנת 1965 שימש כתובע במשפט החברים שערכה מפא"י לראשי רפ"י. כיהן כשר המשפטים בשנים  1973-1966 (למעט תקופה קצרה בשנת 1972). במסגרת תפקידו פעל לסיפוח ירושלים המזרחית לתחום הריבונות הישראלית ולאיחוד העיר בשנת 1967. אולם, בדרך כלל עמדותיו היו 'יוניות'. היה חבר בכנסת השביעית מטעם 'המערך' בשנים 1973-1969. באוקטובר 1973, בעקבות מלחמת יום הכיפורים, התפטר מהממשלה לאחר שנדחתה תביעתו לפטר את שר הביטחון משה דייין.