בשנת 1921 הקימה ההסתדרות הכללית את 'המשרד לעבודות ציבוריות ובנין', שעסק בארגון קבוצות קבלניות לביצוע עבודות ציבוריות. 'המשרד' החליף את המשרדים הקבלניים של מפלגות 'אחדות העבודה' ו'הפועל הצעיר', שפעלו לפני הקמת ההסתדרות. 'המשרד לעבודות ציבוריות ובנין' עסק בתחילה בעיקר בסלילת כבישים ואחר כך פנה לעבודות בניה בערים ובמשקים, לייבוש ביצות ולהקמת מפעלי השקיה. נוסף על פעילותו של 'המשרד' בבנין הארץ ובהבטחת תעסוקה לפועלים יהודים, הוא תרם להכשרתם המקצועית של עולים ולהסתגלותם לעבודת כפיים. הדגש בפעילות היה על קליטת עליה וביסוסה, ולכן בכל שנות קיומו היה 'המשרד' שקוע בגרעונות. חלק מהגרעונות נבעו מכך שהפועלים, לאחר שהוכשרו והפכו לבעלי מקצוע, עברו לעבוד כעצמאים בשכר גבוה יותר, והותירו ב'משרד' את הפועלים הבלתי מקצועיים. בשנת 1924 החליטה ההסתדרות הכללית להרחיב את מסגרתו של 'המשרד לעבודות ציבוריות', ועל תשתיתו הוקם 'סולל בונה' כ'חברת פועלים עברית שיתופית לעבודות ציבוריות, בנין וחרושת'.
