בוגר גימנסיה הרצליה. למד מדע המדינה, כלכלה ומנהל ציבורי באוניברסיטה העברית בירושלים. היה חבר בתנועת 'הצופים' ונמנה עם חברי גרעין הצופים א', שהקים את קיבוץ מעגן מיכאל. בתקופת חברותו בקיבוץ השתתף בהקמת מכון איילון ברחובות, ממפעלי הנשק המרכזיים של התעש. בשנת 1946 יצא בשליחות חשאית לעיראק ופעל שם במסגרת תנועת 'החלוץ'. בשנים 1949-1948 מילא תפקיד מרכזי בארגון העליה הבלתי לגאלית מעיראק, מסוריה ומלבנון. בשנת 1951 יצא בשליחות למצרים. כיהן כחבר כנסת מטעם מפא"י בכנסות השניה והשלישית בשנים 1959-1952. נמנה עם חוג צעירי מפא"י.

בשנת 1959 פרש מהכנסת והצטרף לשירות החוץ. כיהן כשגריר בגיניאה בשנים 1961-1959 וכשגריר בחוף השנהב, בוולטה עילית, בדהומיי ובניז'ר בשנים 1963-1961. ניהל את מחלקת אפריקה במשרד החוץ ואחרי כן שימש כחבר במשלחת הקבע של ישראל לאו"ם בשנים 1967-1963 וכסמנכ”ל משרד החוץ לענייני המזרח התיכון בשנים 1969-1967.

בשנת 1969 שב לזירה הפוליטית. היה חבר כנסת מטעם 'המערך' ומפלגת העבודה בכנסות ה-7 עד ה-12 (בשנים 1992-1969). כיהן כשר המשטרה בשנים 1977-1969. חלק מהזמן שימש גם כשר הפנים. בכנסת ה-9 היה יושב ראש ועדת הפנים ואיכות הסביבה. בכנסות ה-10 וה-12 היה חבר בוועדת חוץ ובטחון. בכנסת ה-11 כיהן כיושב ראש הכנסת (בשנים 1988-1984). בשנת 1993 התמודד על מועמדות מפלגת העבודה למשרת נשיא המדינה אך לא זכה בה. בשנות ה-70 המאוחרות כיהן כראש הפדרציה הספרדית בישראל. בשנים 1998-1989 שימש כיו"ר ההנהלה העולמית של קרן היסוד. בשנת 1998 זכה בפרס ישראל למפעל חיים על תרומה מיוחדת לחברה ולמדינה. כיום משמש כנשיא המועצה לשימור מבנים ואתרי התיישבות.