נולד במוסקבה, גדל בקישינב ובווארשה. בשנת 1903 יחד עם יצחק גרינבוים היה ממייסדי האגודה הציונית 'התחייה'. באותה תקופה עבד בהוצאת הספרים 'אחיאסף' וכתב בעיתונים אידיים ועבריים שיצאו לאור בווארשה. בשנת 1905 חזר לקישינב והיה ממייסדי תנועת 'צעירי ציון' בדרום רוסיה. השתתף כנציג התנועה בוועידת ציוני רוסיה בהלסינגפורס בשנת 1906 ובקונגרסים הציוניים החל משנת 1908. החל ללמוד רפואה באוניברסיטה האמריקאית בביירות בשנת 1908. הפסיק את לימודיו ועלה ארצה בשנת 1910 כדי לשמש כמזכ"ל 'הפועל הצעיר'. היה ממנהיגי התנועה, הכניס תנופה רבה לפעילותה והשתתף בעריכת ביטאון המפלגה. במסגרת תפקידו סייע בקליטת עולי תימן במושבות יהודה. עמד בראש סיעה משותפת של 'צעירי ציון' ו'הפועל הצעיר' בקונגרס הציוני ה-11 בשנת 1913.

במלחמת העולם הראשונה נשאר בארץ והשתתף בפעולות הסיוע ליישוב היהודי. עמד בראש משלחת 'הפועל הצעיר' לוועידת פראג בשנת 1920 שבה התאחדו 'הפועל הצעיר' ו'צעירי ציון' במסגרת מפלגת ה'התאחדות'. באותה שנה נמנה עם מייסדי הסתדרות העובדים, נבחר לאחד משלושת חברי המזכירות הראשונה והיה מראשי ההסתדרות. בקונגרס הציוני ה-12 בשנת 1921 נבחר לחבר ההנהלה הציונית, והיה בכך לנציג הראשון של תנועת העבודה הארצישראלית בהנהלה הציונית. פעל במסגרת ההנהלה הציונית הארצישראלית בשנים 1927-1921 כראש מחלקת העבודה ובשנים 1931-1929 כראש מחלקת העלייה. במקביל מילא תפקידים מרכזיים באסיפת הנבחרים ובוועד הלאומי והיה גם חבר מועצת תל-אביב. בשנת 1930 מילא תפקיד מרכזי באיחוד 'הפועל הצעיר' ו'אחדות העבודה' במסגרת מפא"י. היה ממנהיגי מפא"י ונציגה בהנהלת הוועד הלאומי בשנים 1946-1939. היה מראשי האגף המתון במפלגה, התנגד למאבק ולשימוש בכוח ותמך במדיניותו של חיים וייצמן. כיהן כמזכ"ל ההסתדרות הראשון בשנים 1949-1945. בשנת 1946 נבחר ליושב ראש הוועד הפועל הציוני והחזיק בתפקיד עד לפטירתו. עם הקמת המדינה נבחר ליושב הראש של מועצת המדינה הזמנית. היה חבר כנסת מטעם מפא"י בשלוש הכנסות הראשונות (בשנים 1959-1949). עם הקמת הכנסת הראשונה נבחר ליושב ראש הכנסת וכיהן בתפקיד זה עד לפטירתו. בתקופת כהונתו השפיע על עיצוב אופיה ודרכי פעולתה של הכנסת ועל תפקיד יושב הראש.