התחנך בחדר, בישיבות ובגימנסיה של ערב ביוזובקה. למד באקדמיה למדעים עיוניים ובמכון הגבוה לחקלאות בחרקוב. במלחמת העולם הראשונה היה פעיל בוועד לעזרת פליטים יהודים. בשנת 1916 הצטרף ל'צעירי ציון' ביוזובקה והיה מהדמויות הבולטות בתנועה. בשנת 1917 היה חבר בוועד לארגון ההגנה העצמית ביוזובקה. בשנים 1918-1923 עבד כמורה וכסטטיסטיקאי. בשנת 1920, כשהתפלגו 'צעירי ציון', הצטרף ל'מפלגה הציונית הסוציאליסטית (צ”ס)' בחרקוב. בשנים 1924-1925 היה חבר מרכז המפלגה.

בשנת 1926 עלה ארצה ועבד כפועל בכביש יפו-פתח-תקווה וכפועל בניין בחיפה ובכפר-חסידים. הצטרף ל'אחדות העבודה' ושימש כמזכיר של סניף המפלגה בתל-אביב. בשנת 1930, כשהוקמה מפא”י, נמנה עם הנהגתה המצומצמת ושימש כאחד ממזכירי המפלגה. בשנים 1934-1931 שימש מזכיר מועצת פועלי תל-אביב. בשנים 1947-1936 מילא תפקידים מרכזיים בהסתדרות הכללית: חבר הוועד הפועל, ראש מחלקת ארגון, גזבר ההסתדרות ומנהל מחלקת ההסברה. היה ממייסדי בית-הספר לפעילי ההסתדרות וממנהליו. השתתף בקונגרסים ציוניים. בשנת 1946 נבחר לוועד הפועל הציוני, ובשנת 1948 היה לחבר נשיאות הוועד. בשנות ה-40 היה מראשי 'סיעה ג'' במפא"י, היה חבר במוסדות המרכזיים של המפלגה ובשנים 1951-1948 כיהן כמזכ"ל מפא”י.

נבחר לכנסת הראשונה מטעם מפא"י בשנת 1949 וכיהן כחבר כנסת בשש הכנסות הראשונות, עד לפרישתו בדצמבר 1969. בכנסת הראשונה היה יו"ר ועדת החוץ והבטחון וחבר בוועדת הכנסת. בכנסות השניה, הרביעית והששית היה חבר בוועדת החוץ והבטחון. כיהן כשר בלי תיק בשנים 1955-1954, כשר התחבורה בשנת 1955 וכשר החינוך והתרבות בשנים 1960-1955 ו-1969-1963. תרם תרומה חשובה לעיצובה של מערכת החינוך בישראל. בשנות כהונתו ניסה להעמיד את החינוך בארץ בראש סדר העדיפויות הלאומי. תקציב מערכת החינוך הוגדל במידה רבה, הורחבה הבנייה של מבני חינוך, הונהגה רפורמה שבמסגרתה הורחב 'חוק חינוך חובה' ושונה מבנה החינוך היסודי והעל-יסודי, נקבע שכר לימוד מדורג, נקבעו דרכים ואמצעים לטיפול בתלמידים טעוני טיפוח, הורחב החינוך הטכנולוגי והמקצועי, נוסדו קרנות שעסקו בחינוך (כגון 'קרן החינוך אמריקה-ישראל'), הוגדל מספר תלמיד ההוראה, הורחבו השתלמויות המורים, הוקמה 'היחידה לתכניות לימודים', הופעלה תכנית להעמקת התודעה היהודית, הורחבה מערכת הטיפול בנוער, הוקם המפעל לביעור הבערות ומפעל 'אמנות לעם' ועוד.